Das "Anti-Coercion"-Instrument. Ein neues Sanktionsinstrument der EU zur Abwehr wirtschaftlichen Zwangs durch Drittländer
Berechnungen in einem WIFO Research Brief von Yvonne Wolfmayr veranschaulichen die vielfältigen, auch ungewollten Aus- und Rückwirkungen derartiger Sanktionen und Gegensanktionen anhand eines Fallbeispiels mit China. Der Erfolg des ACI („Anti-Coercion“-Instrument) wird hauptsächlich an seiner abschreckenden Wirkung gemessen werden. (Symbolbild: pixabay.com)

Wirtschaftssanktionen werden zunehmend als geopolitisches Druckmittel, auch gegen die EU, eingesetzt. Das „Anti-Coercion“-Instrument (ACI) stärkt die Fähigkeit der EU, diesen Bedrohungen entgegenzuwirken, indem die EU durch glaubwürdige Androhungen von wirtschaftlichen Maßnahmen abschreckt und im Ernstfall mit eigenen Handelsbeschränkungen reagiert. Berechnungen des WIFO veranschaulichen die vielfältigen, auch ungewollten Aus- und Rückwirkungen derartiger Sanktionen und Gegensanktionen anhand eines Fallbeispiels mit China. Der Erfolg des ACI wird hauptsächlich an seiner abschreckenden Wirkung gemessen werden. Die Stärke des EU-Binnenmarktes sowie die Entschlossenheit und Einigkeit der EU-Akteure in der Umsetzung des ACI werden dabei entscheidend sein. Das ACI bereitet den Weg zu schnelleren und transparenteren Entscheidungsprozessen sowie besser strukturierten Abläufen in der EU. Die glaubwürdige Abschreckung von Zwangsmaßnahmen gegen die EU erfordert aber auch eine sorgfältige, modellbasierte Auswahl und Dimensionierung der angedrohten Reaktionsmaßnahmen.

Wie will sich die EU mit dem neuen „Anti-Coercion“-Instrument vor wirtschaftlichem Zwang durch Drittländer schützen?

Die Verordnung zum Schutz der EU und ihrer Mitgliedstaaten vor wirtschaftlichem Zwang durch Drittländer (Verordnung 2023/2675), bekannt als „Anti-Coercion“-Instrument (ACI), ist am 27. Dezember 2023 in Kraft getreten). Das ACI definiert wirtschaftlichen Zwang als Maßnahmen von Drittländern, die den internationalen Handel oder Investitionen beeinträchtigen, um in die rechtmäßigen souveränen Entscheidungen der EU oder ihrer Mitgliedstaaten einzugreifen. Als Paradebeispiel für eine Zwangsmaßnahme gegen die EU gilt der Streit zwischen China und Litauen im Jahr 2021. Als Reaktion auf Litauens Entscheidung, die Einrichtung eines Vertretungsbüros für „Taiwan“ zu erlauben, verhängte China nicht nur Handelsbeschränkungen gegenüber Litauen, sondern drohte auch damit, die Exporte nach China für europäische Exporteure einzuschränken, sofern sie nicht auf die Verwendung von Zwischenprodukten aus Litauen verzichten würden).

Das ACI ist in erster Linie als Abschreckungsinstrument konzipiert. Es soll die Voraussetzungen dafür schaffen, dass die EU glaubwürdiger und effektiver als zuvor mit Gegensanktionen drohen kann, sodass es gar nicht zur Anwendung (oder zur Androhung) von Zwangsmaßnahmen durch Drittstaaten kommt. Falls es doch zum Regelbruch kommt und eine Zwangsmaßnahme eines Drittstaates festgestellt wird, zielt das ACI darauf ab, Spannungen durch Dialog zu deeskalieren und auf Gegenmaßnahmen nur „als letztes Mittel“ zurückzugreifen. Das Verfahren ist daher als mehrstufiger Prozess strukturiert, in dem die Europäische Kommission zunächst versucht, die Probleme über diplomatische Kanäle der Streitbeilegung (Verhandlungen, Mediation, Schlichtung) zu lösen. Erst wenn diese Bemühungen scheitern, kann die Europäische Kommission handelspolitische Reaktionsmaßnahmen vorschlagen. Für die Gegenmaßnahmen der EU gilt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, sodass diese nicht über das Maß des von der EU erlittenen Schadens hinausgehen dürfen.
Die Bandbreite möglicher Gegenmaßnahmen zur Bekämpfung von wirtschaftlichem Zwang ist breit gefächert und umfasst die Aussetzung von Zollkonzessionen, die Erhebung neuer oder höherer Zölle, quantitative Beschränkungen für Exporte oder Importe sowie Beschränkungen im Dienstleistungshandel, der Direktinvestitionen oder beim Zugang zum öffentlichen Beschaffungsmarkt der EU. Auch andere unkonventionellere Maßnahmen, wie Finanzbeschränkungen oder handelsbezogene Aspekte des geistigen Eigentums, können angewendet werden. Das Verfahren, von der Einleitung einer formellen Untersuchung über ein Vorliegen von wirtschaftlichem Zwang, bis zum möglichen Erlass der Entscheidung über Maßnahmen, soll nicht mehr als ein Jahr in Anspruch nehmen. Wesentlicher Akteur ist die Europäische Kommission. Der Europäische Rat wird in die Beschlussfassungsprozesse eingebunden. So muss der Rat nach dem Abschluss von Untersuchungen der Kommission über das Vorliegen von wirtschaftlichem Zwang durch einen Drittstaat dies mit qualifizierter Mehrheit bestätigen4). Vor der Verhängung von EU-Reaktionsmaßnahmen führt die Kommission Konsultationen mit betroffenen Wirtschaftsbeteiligten, Unternehmensverbänden und Verbrauchern durch und wird im Wege eines Durchführungsrechtsakts tätig, nachdem sich EU-Mitgliedstaaten in einem Prüfverfahren geäußert haben).

Notwendigkeit des Instruments vor dem Hintergrund der neuen Geopolitik des internationalen Handels

Der Einsatz restriktiver handelspolitischer Maßnahmen, um außenpolitische und sicherheitspolitische Interessen durchzusetzen hat mit dem zunehmenden Wettbewerb der Großmächt deutlich zugenommen. Das zeigt sich an der großen Anzahl und dem deutlichen Anstieg von Wirtschaftssanktionen, denen vielfältigste geoökonomisch motivierte Ziele zugrunde liegen. Die Daten der „Global Sanctions Database“ weisen für das Jahr 2022 411 aktive Wirtschaftssanktionen aus, im Jahr 2000 waren es erst rund 150). Auch die EU nutzt Sanktionen zunehmend als Mittel zur Durchsetzung außenpolitischer Ziele und hatte 2022 40 Sanktionsregime implementiert).

Die EU war aber auch selbst mit 15 Sanktionsregimen gegen sich konfrontiert, entweder als Reaktion auf die eigene Sanktionspolitik oder aber insbesondere als Mittel um Politikentscheidungen der EU zu beeinflussen. Zusätzlich zu diesen in den Daten erfassten Sanktionen sieht sich die EU immer häufiger Sanktionsdrohungen gegenüber. Als konkretes Beispiel zunehmender Drohungen und Fälle von wirtschaftlichem Zwang gegenüber der EU bzw. gegenüber einzelnen EU-Mitgliedstaaten wurde der Vorfall zwischen China und Litauen aufgrund der Eröffnung einer „Taiwan“-Repräsentanz im Jahr 2021 bereits erwähnt. Ähnlich haben die USA im Jahr 2021 Handelssanktionen gegen europäische Länder angedroht, um sie vom Plan der Einführung einer Steuer auf digitale Dienstleistungen abzuhalten). Als Reaktion auf diese Entwicklungen wurde der ACI-Verordnungsvorschlag von der Europäischen Kommission im Dezember 2021 vorgelegt.

Weltweit machen die USA und auch China am häufigsten von Zwangsdrohungen und -handlungen Gebrauch (European Commission, 2021A; EPRS, 2022; Merics, 2022). China hat vor allem seit 2018 derartige Taktiken auch gegenüber der EU verstärkt. Die Gründe für die Zwangsmaßnahmen Chinas gehen dabei über traditionellere Fragen der nationalen Sicherheit hinaus und betreffen vermehrt auch das internationale Image Chinas sowie die Behandlung chinesischer Unternehmen im Ausland. Sind Zwangsmaßnahmen gegen einzelne Unternehmen gerichtet, so sind Aufrufe zum Boykott beliebter Marken oder das Sperren von E-Commerce Apps die beliebtesten Mittel, während Handelsbeschränkungen oft als Mittel eingesetzt werden, um ausländische Regierungen anzugreifen und einen umfassenderen wirtschaftlichen Druck auszuüben (Merics, 2022). Auch bei Handelsbeschränkungen zielt China dabei sehr oft auf wichtige, symbolträchtige Industriezweige (z. B. deutsche Autoindustrie, Kosmetikartikel aus Frankreich).

Neben der Häufigkeit von Zwangsmaßnahmen von Drittstaaten gegenüber der EU stiegen die Relevanz und Notwendigkeit des ACI auch mit der sinkenden Bedeutung und Handlungsfähigkeit globaler Institutionen wie der WTO. Mit der Schwäche der WTO kann internationales Recht immer weniger gesichert werden. Das ACI ist eines der Kernprojekte der EU zur Umsetzung der neuen handelspolitischen Strategie zur Stärkung der geopolitischen Rolle der EU und zum Schutz ihrer Interessen, Werte und Souveränität. Im Zentrum der neuen handelspolitischen Strategie steht der Anspruch der EU auf eine „offene strategische Autonomie“, welche die Fähigkeit umschreibt, politische Prioritäten und strategische Ziele selbst zu setzen, umzusetzen und zu verteidigen sowie europäischen Unternehmen Schutz vor unfairen Handelspraktiken zu bieten. Gleichzeitig gilt es die Vorteile des Freihandels zu sichern und mit internationalen Partnern verflochten und in engem Austausch zu bleiben).

Die möglichen wirtschaftlichen Auswirkungen: ein Fallbeispiel mit China

WIFO-Modellsimulationen mit dem allgemeinen Gleichgewichtsmodell der Weltwirtschaft und des internationalen Handels (dem KITE-Modell) verdeutlichen die möglichen wirtschaftlichen Auswirkungen, aber auch das mögliche Drohpotential des ACI. In einem konstruierten, aber möglichst realistischen Fallbeispiel, wird ein hypothetischer Handelskonflikt zwischen der EU und China in drei aufeinander aufbauenden Phasen simuliert):
Phase 1 – Wirtschaftliche Zwangsmaßnahme Chinas gegenüber Deutschland: China beschränkt Autoimporte aus Deutschland.
Phase 2 – Einsetzen von EU-Gegenmaßnahmen im Rahmen des ACI: EU-Zölle auf chinesische Chemikalien und Elektrogeräte.
Phase 3 – Eskalation mit chinesischen Vergeltungsmaßnahmen: Vergeltungsmaßnahmen Chinas gegenüber der gesamten EU mit Exportkontrollen im Sektor Eisen und Stahl und Importkontrollen für Maschinen und Geräte

Das Hauptziel des ACI ist aber die Abschreckung und die Verhinderung solcher Handelskonflikte. In diesem Sinne veranschaulichen die wirtschaftlichen Effekte auch die potenziellen Verluste, die verhindert werden könnten, wenn sich das Instrument als erfolgreich erweist. Die Auswirkungen auf die Realeinkommen – gemessen am realen BIP – sind in den gewählten Simulationen relativ bescheiden. Der kumulierte reale Einkommensverlust für die EU und Österreich aller drei Phasen des hypothetischen Handelsstreits beträgt 0,01% bzw. 0,007%), während China einen Rückgang von 0,06% erfährt. Die wirtschaftlichen Auswirkungen sind aber für Sektoren, auf die die jeweiligen Sanktionen direkt abzielen und für bestimmte bilateraleHandelsbeziehungen deutlich höher und auch ungleich über EU-Mitgliedsländer verteilt. Innerhalb der EU verliert Deutschland mit -0,04% am stärksten. Dies zeigt sich noch deutlicher am kumulierten Exporteffekt über allen drei Phasen des simulierten Handelsstreits. So brechen die Exporte Deutschlands nach China in den sanktionierten Sektoren mit -16,2% am stärksten ein, sie werden nur teilweise durch positive Handelsumlenkungseffekte in andere Regionen kompensiert. Österreichische Exporte nach China sind deutlich weniger betroffen, allerdings sinken über Zulieferbeziehungen auch die Exporte nach Deutschland. Chinas Exporte in die EU würden in den sanktionierten Sektoren um 7,1% zurückgehen.

Legt man den Fokus nicht so sehr auf die Höhe der Effekte im konkreten Fallbeispiel, sondern auf allgemeine (qualitative) Schlussfolgerungen, so lassen sich einige wichtige Erkenntnisse für den Einsatz des ACI ableiten.

  • Jede Sanktion hat unweigerlich auch wirtschaftliche Konsequenzen für das sanktionierende Land. Es ist möglicherweise sogar gleich stark oder stärker betroffen als das sanktionierte Land. Das gewählte Fallbeispiel zeigt dies deutlich für China.
  • Eine glaubwürdige Abschreckung, ohne die Gefahr einer Eskalation zu schüren, erfordert die sorgfältige Wahl und Dimensionierung von Gegenmaßnahmen der EU. Bei zu hoher Belastung für die EU, wäre die Drohung wenig glaubwürdig und EU-weit schwer durchsetzbar. Schießt die Belastung für das Konfliktland über das Ziel hinaus, schürt dies die Gefahr einer Eskalation des Streits. Das simulierte Fallbeispiel gibt ein mögliches Vorbild für eine glaubwürdige und durchsetzbare Abschreckung. Die gewählten Reaktionsmaßnahmen der EU (Phase 2) fügen China den Schaden zu, der dem ursprünglichen Verlust der EU durch die Zwangsmaßnahme Chinas entspricht, ohne die EU-Wirtschaft zusätzlich übermäßig zu belasten.
  • Sanktionen und Gegensanktionen haben vielfältige, auch unbeabsichtigte Aus- und Rückwirkungen. Für die Wahl der konkreten Maßnahmenart (Zölle, quantitative Beschränkungen usw.) sowie die Wahl der zu sanktionierenden Sektoren ist eine modellgestützte, quantitative Analyse der jeweiligen Wirkungen unerlässlich. Nur so können die vielfältigen nationalen und internationalen Liefer- und Produktionsverflechtungen, Handelsumlenkungseffekte sowie unterschiedliche Wirkungsweisen verschiedener handelspolitischer Maßnahmen berücksichtigt werden. Nur auf diese Weise kann die unterschiedliche Betroffenheit nach Sektoren und/oder einzelnen EU-Mitgliedstaaten hinreichend dargestellt werden.

Voraussetzungen für den Erfolg des Instruments

Kernpunkt für den Erfolg des ACI ist die glaubwürdige wirksame Abschreckung von wirtschaftlichem Zwang durch Drittländer. Im Idealfall sollte die bloße Androhung von handelswirksamen Gegenmaßnahmen ausreichen, um Konflikte zu deeskalieren. Die wichtigste Voraussetzung dafür ist die Attraktivität des EU-Binnenmarkts. Je stärker und größer der gemeinsame EU-Markt ist, desto wirksamer sind Drohungen den Marktzugang für Drittländer zu beschränken.
Weitere wichtige Aspekte sind effiziente und transparente Mechanismen zur Feststellung von wirtschaftlichem Zwang und zur Auswahl der Gegenmaßnahmen. Das ACI verbessert Verfahrens- und Entscheidungswege. Die strukturierten Abläufe im Sanktionsprozess erhöhen die Akzeptanz von Sanktionen, die auch das Inland wirtschaftlich belasten. Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit der Gegenmaßnahmen sowie mehrstufige Verfahren mindern die Gefahr von Protektionismus und einer Eskalation der Konflikte.
Eine erste große Herausforderung in der praktischen Anwendung und Umsetzung des Instruments liegt aber in der sehr weit gefassten und vagen Definition der auslösenden Ereignisse, d. h. der Umstände, unter denen die Europäische Kommission Reaktionsmaßnahmen im Rahmen des ACI als Antwort auf eine Zwangsmaßnahme ergreifen kann oder muss. Dies bietet zwar Flexibilität bei der Anwendung des Instruments, kann aber auch zu Subjektivität und möglichen Meinungsverschiedenheiten zwischen den EU-Akteuren führen.

Die Simulationsergebnisse der Analyse zeigen die vielfältigen, auch unbeabsichtigten Wirkungen handelspolitischer Maßnahmen. Um diese so gut wie möglich zu erfassen, sollten die Auswahl und Dimensionierung von Reaktionsmaßnahmen der EU im Rahmen des ACI auf Basis einer modellbasierten Analyse erfolgen. Sich bei dieser Auswahl ausschließlich auf das bilaterale Handelsvolumen zu stützen, wie es üblicherweise geschieht, ist bei der Umsetzung von Gegenmaßnahmen im Rahmen des ACI unzureichend.
Der Erfolg des ACI wird auch von der Entschlossenheit und Einheit der handelnden Akteure in der EU abhängen. Rasches Handeln statt monatelanger Beratungen fördert die Effektivität und Glaubwürdigkeit von Sanktionen. Eine zentrale Frage ist, ob das ACI die entsprechenden Entscheidungsfindungsprozesse beschleunigen wird können. Die Rechtsgrundlage für das ACI ist die gemeinsame Handelspolitik, die ohne Subsidiarität in die Zuständigkeit der EU fällt. Da das Instrument jedoch in geopolitische Angelegenheiten eingreift und diese die Außen- und Sicherheitspolitik berühren, einigte man sich auf eine stärkere Einbindung des Europäischen Rates sowie der EU-Mitgliedstaaten. Dabei ist man vom sonst üblichen Einstimmigkeitsprinzip in außenpolitischen Fragen der EU abgerückt, sodass Beschlüsse des Rates im Rahmen des ACI mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden können. Entscheidend für den Erfolg des ACI wird die Balance zwischen einer gesteigerten Effizienz in den Entscheidungswegen als Basis für den glaubwürdigen Abschreckungseffekt des ACI und dem Kontrollwunsch durch einzelne EU-Mitgliedstaaten sein.
Die Abschreckung mittels der Drohung von Wirtschaftssanktionen im Rahmen des ACI wird nicht immer gelingen. So muss die EU – um ihre Glaubwürdigkeit zu erhalten – im Ernstfall auch zur Umsetzung der Maßnahmen bereit sein. Da sich dies immer auch (negativ) und mit unterschiedlicher Intensität auf die Wirtschaft einzelner EU-Länder auswirkt, könnte die Einführung von Mechanismen zur Abfederung der ungleichmäßig auf die Mitgliedstaaten, Unternehmen und Sektoren verteilten Kosten dieser Maßnahmen die kollektive Unterstützung für solche handelspolitischen Maßnahmen verbessern.
Letztlich hängt der Erfolg des ACI auch davon ab, wie die EU den Balanceakt zwischen der Verteidigung der Souveränität und der eigenen Interessen und der Gefahr von Protektionismus und einer weiteren Abkehr von multilateralen Regeln bewältigen wird können.

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17.4.2024, Autorin: Yvonne Wolfmayr, WIFO, www.wifo.ac.at